Tvö aðskilin mál - stjórnskipan og fjárhagsstaða Lögreglustjórans á Suðurnesjum

Skýrsla Ríkisendurskoðunar virðist falla bæði dómsmálaráðherra og Samfylkingu í geð, en samt eru þessir aðilar á öndverðum meiði í þessu máli.  Annar aðilinn vill ganga strax í að skilja á milli lög-, toll- og öryggisgæslu á Suðurnesjum/Keflavíkurflugvelli, en hinn vill ekki gera það fyrr en eftir heildarendurskoðun.  Hvernig getur það verið að báðir eru sáttir?  Pólitík?  Líklegasta skýringin er að hvor aðili um sig leitaði að þeim atriðum sem honum féll í geð og heldur þeim á lofti.   

Ég hef áður skrifað um þetta mál og má sjá þá umfjöllun hér.   Tók ég þá undir það sjónarmið Björns að þessi þrír þættir eiga alla jafna ekki að vera á sömu hendi af þeirri einföldu ástæðu að þeir heyra undir þrjú mismunandi ráðuneyti.  En vandamál lögreglustjóraembættisins á Suðurnesjum var ekki stjórnskipulags eðlis.  Vandinn var fjárhagslegs eðlis, þar sem rekstrarkostnaður embættisins var mun meiri en framlög á fjárlögum og sértekjur stóðu undir. 

Ríkisendurskoðun rekur í skýrslu sinni hvernig stendur á þessum fjárhagsvanda. 

1. Hann er vegna langvarandi umframkeyrslu Sýslumannsembættisins á Keflavíkurflugvelli, m.a. vegna þess að kostnaður við ýmis verkefni tengd NATO var meiri en nam tekjum vegna verkefnanna.
2. Brottför varnarliðsins varð til þess að sértekjur lækkuðu án þess að kostnaður minnkaði til samræmis eða framlög á fjárlögum aukin.
3. Yfirtaka á lögreglu- og tollastarfsemi frá sýslumanninum í Keflavík kostaði meira en nam viðbótartekjum vegna verkefnanna.
4. Útlit er fyrir að sértekjur ársins í ár lækki um 100 m.kr. en rekstrarkostnaður lækki aðeins um 30 - 40 m.kr.
5. Frestun á orlofstöku (sem líklegast má rekja til skorts á starfsmönnum) kostar 40 m.kr.
6. Ekki er tekið tillit til þess í fjárveitingum að launakostnaður er hærri hjá Lögreglustjóranum á Suðurnesjum vegna vakta- og vinnuskipulags, en t.d. hjá Lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins og Tollstjóranum í Reykjavík.

Fjárhagslegur vandi lög-, toll- og öryggisgæslu á Suðurnesjum/Keflavíkurflugvelli er ekki leystur með því að kljúfa embætti lögreglustjórans í þrjár einingar.  Hann er eingöngu leystur með því að skera niður þjónustuna eða auka við fjárframlög.  Það má auðveldlega færa fyrir því rök að fjárhagsvandinn aukist hjá löggæsluhlutanum frekar en hitt við svona aðskilnað, þar sem tekjur af öryggisgjaldi hafa verið notaðar til að greiða niður kostnað af löggæslu og tollgæslu.  Á árunum 2005 - 2007 fór 60% af öryggisgjaldi í annað en lög gera ráð fyrir.

Vissulega eiga þeir sem heyra undir fjárlög að haga starfsemi sinni í samræmi við ákvörðun löggjafans.  Það getur aftur verið erfitt, þegar ekki er tekið tillit til raunverulegra útgjalda við gerð fjárlaga.  Í því virðist vandi Lögreglustjórans á Suðurnesjum liggja.  Kostnaður embættisins vegna þeirra verkefna sem því er ætlað að sinna er meiri en fjárlög gera ráð fyrir.  Þetta er svo sem ekkert nýmæli og gerist ekki bara innan dómsmálaráðuneytisins að embættismenn skeri tillögur ráðuneyta við nögl. 

Ríkisendurskoðun bendir á það í skýrslu sinni að líklegasta skýringin á umframkeyrslunni sé að heildarlaunagreiðslur á stöðugildi hjá embættinu séu hærri en grunnur fjárlaga geri ráð fyrir.  Þá segir:

Nauðsynlegt er að kanna til hlítar skýringar á þeim mun sem er á kostnaði við stöðugildi eftir embættum. Komi í ljós að hann á sér eðlilegar skýringar vegna eðlis starfseminnar virðist rétt að viðurkenna hann í fjárveitingum. Að öðrum kosti þurfa forráðamenn embættisins með einhverjum hætti að grípa til sparnaðar í rekstri..

Loks segir Ríkisendurskoðun:

Við sameiningu allrar lög- og tollgæslu á Suðurnesjum og Keflavíkurflugvelli undir hatti Lögreglustjórans á Suðurnesjum er nauðsynlegt að endurmeta og hugsanlega skilgreina upp á nýtt áherslur í starfsemi hins nýja embættis. Við þá vinnu, sem dómsmálaráðuneytið í samvinnu við Ríkislögreglustjóra ætti að koma að með beinum hætti, þarf óhjákvæmilega að leggja mat á hversu mikinn mannafla þurfi að hafa tiltækan annars vegar vegna landamæraeftirlits og annarrar löggæslu á Keflavíkurflugvelli og hins vegar til að þjónusta byggðarlögin á Suðurnesjum með fullnægjandi hætti. Verði niðurstaðan slíkrar stefnumótunar sú að rétt sé að breyta áherslum í starfseminni þarf hugsanlega að breyta núverandi starfaskipulagi og vinnufyrirkomulagi hjá embættinu. Fyrirfram er þó ekki hægt að fullyrða að slíkt muni óhjákvæmilega leiða til lægri rekstrarkostnaðar þess.

Ákvörðun dómsmálaráðherra við að skipta embætti Lögreglustjórans á Suðurnesjum upp er rétt út frá boðleiðum íslenskrar stjórnskipunar, þ.e. að hver þáttur embættisins eigi að heyra beint undir það ráðuneyti sem fer með viðkomandi málaflokk.  En hún er ekki tekin út frá þeim forsendum.  Hún var tekin vegna þess að embættið treysti sér ekki til að vinna innan heimilda fjárlaga og dómsmálaráðherra vill að hin ráðuneytin axli ábyrgð á sínum kostnaðarhluta.  Svo einkennilega vill til, að þessi ákvörðun verður dómsmálaráðuneytinu líklega dýrust í framkvæmd, þar sem samgönguráðuneytið hefur í raun greitt niður löggæsluhlutann með of háu öryggisgjaldi.  Spurningin sem hlýtur að vakna núna er hvort dómsmálaráðuneytið mun tryggja löggæsluhlutanum þau fjárframlög sem þörf er á (sem kallar á verulega hækkun framlaga) og ef svo verður, hvers vegna dómsmálaráðuneytið var ráðuneytið þá ekki tilbúið til þess áður?

Í lokin varðandi verkaskiptinguna, þá bendir Ríkisendurskoðun á að einfalt sé að gera þjónustusamning á milli ráðuneytana um hana sem feli í sér að Lögreglan á Suðurnesjum sjái um verkefni fyrir hin ráðuneytin.  Hafa skal í huga að sýslumenn um allt land sinna verkefnum fyrir önnur ráðuneyti en ráðuneyti dómsmála.  Má þar nefna fjármálaráðuneyti og félagsmálaráðuneyti. 

Björn: Fagna niðurstöðu Ríkisendurskoðunar

Athugasemdir

[Guðbjörn Guðbjörnsson, 23.5.2008 kl. 22:51]

Sæll Marínó

Málið er mér skylt, þar sem ég er formaður Tollvarðafélags Íslands og þar að auki yfirmaður hjá tollstjóranum á Suðurnesjum og því mun ég ekki tjá mig að neinu marki.

Eitt get ég þó sagt, að báðir pistlarnir, sem þú hefur birt eru skrifaðir af djúpri þekkingu og skilningi á þessu máli. Það er hárrétt hjá þér að um tvö aðskilin mál er að ræða og í raun ótrúlegt, að þeim skuli stanslaust vera blandað saman á þann hátt sem sumir fjölmiðlar gera. Björn Bjarnason og ráðuneytið hafa því miður reynt að spyrða málunum saman og það gerir málið ekki einfaldara. Ég tek það skýrt fram að ég aðhyllist í einu og öllu hugmyndir um fjárhagslegan aðskilnaði lögreglu, tollgæslu og öryggisgæslu um land allt og hef gert það um nokkurra ára skeið.

Það sem að mínu viti er mikilvægast í þessari nýju skýrslu ríkisendurskoðunar er að þar er loksins viðurkennt að yfirkeyrslan undanfarin ár hafi verið gerð með vilja, vitund og samþykki utanríkisráðuneytisins, enda var embættið oft að sinna hlutum fyrir ráðuneytið í sambandi við samskipti við NATO, Varnarliðið, friðargæslu og fleira.

Jafnframt samþykkir ríkisendurskoðun að ekki hafi verið hægt að reka embættið af þeim tekjum, sem því voru skammtaðar á fjárlögum og með sértekjum. Þetta var í raun ljóst snemma árs 2007 og var  - eftir því sem ég best - veit tilkynnt ráðuneytinu í mars eða apríl 2007. Hallinn kom því ekki á óvart eins og Björn Bjarnason hefur marglýst yfir, en kannski hefur hann ekki verið settur inn í þau mál? Þessu til staðfestingar má nefna að vorið 2007 var skipuð nefnd af dómsmálaráðuneytinu til að fara yfir fjármál embættisins. Það er því einfaldlega rangt er ráðuneytið fullyrðir, að það hafi ekki vitað af fjármagnsvanda embættisins fyrr en um mitt ár eða í lok ársins 2007. Það gott að fullyrðingar ráðuneytisins um að ekki hafi verið lögð fram fjárhagsáætlun fyrr en í mars 2008 eru hraktar í nýrri skýrslu ríkisendurskoðunar.

Ég er algjörlega sammála ríkisendurskoðun að umsvif löggæslu á Suðurnesjum eiga ekki að vera ákveðin ákveðin af lögreglustjóra, heldur er hér um stefnumarkandi ákvörðun að ræða, sem ráðherra tekur í og þá í samráði við lögreglustjóra (Ný skýrsla ríkisendurskoðunar: bls. 25, 1. mgr).

Það er því ljóst, að þar sem ráðuneytinu var ljóst í byrjun árs 2007, að fjárheimildir voru ekki nógar átti það - en ekki embætti lögreglustjóra einhliða, líkt og ráðuneytið hefur haldið fram - að taka slíka stefnumarkandi ákvörðun og það hefði dómsmálaráðherra að sjálfsögðu einnig átt að gera hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu, þar sem einnig hefur verið skorið mikið niður á undanförnum árum. Það er hreinlega ekki hægt að ýta slíkum pólitískum stefnumarkandi ákvörðunum yfir á forstöðumenn stofnana - hvaða nafni sem þær nefnast - heldur verða ráðherrar að bera ábyrgð á og hafa þor til að skerða þjónustu til borgarans - sé það þeirra vilji.

Inn í þetta mál blandast - líkt og þú bendir réttilega á - lög sem sett eru á Alþingi og þar er af nógu að taka í okkar tilviki, s.s. landamæralöggjöf og hertar reglur um öryggi í alþjóðaflugi o.s.frv. Í athugasemdum við breytingar á lögreglulögum og tollalögum við sameiningu tollgæslu um land allt var og skýrt tekið fram að ekki skyldi fækka lögreglumönnum og tollvörðum.

Í öllum þessum viðræðum við dómsmálaráðuneytið - og áður utanríkisráðuneytið - var blátt bann lagt við því að segja nokkrum manni upp, þótt ekki hafi verið ráðið í stöður, sem losnuðu á síðasta ári. Það hljóta allir að sjá að í þessum málflutningi öllum er ekki heil brú.

Það virðist heldur ekki hafa verið vilji til að lagfæra tekjugrunn embættisins á síðastliðnum árum og er þá einhver hissa á því að svona fór? Ekki er ég hissa og verði tekjugrunnurinn ekki leiðréttur breytist heldur ekkert á næsta ári og þannig verður hallinn árið 2009 250 milljónir - sé miðað við verðbólguna í dag - að viðbættum halla sl. tveggja ára 500 milljónir. Þetta er satt best að segja hálfgerður farsi, sem maður er að taka þátt í.

Síðan er það allt annað mál, hvort skynsamlegt er að gera allt landið að einu tollumdæmi og hugsanlega að einu lögregluumdæmi. Það má vel vera að það sé skynsamlegt í svona litlu og fámennu landi og skapi aukinn sveigjanleika o.s.frv., en um það hefur ekki verið tekin nægjanleg umræða. Slíkt þyrfti auðvitað að ræða inna raða tollvarða og lögreglumanna, yfirstjórnar tollgæslu og lögreglu, stéttarfélaganna, alþingismanna, ráðuneyta fjármála og dómsmála o.s.frv.

Hefur slík umræða farið fram? Nei, hún hefur ekki einu sinni byrjað. Veit ég hvað kæmi út úr slíkri umræðu? Nei, það veit hvorki ég eða einhver annar! Verði farið út í svo veigamiklar breytinga - sem eru hugsanlega skynsamlegar og þarfar - þarf að fara fram um það umræða og það er óhugsandi að tveir ráðherrar ákveði slíkt á tveggja manna tali. Til þessa þarf miklar lagabreytingar og enn fer Alþingi með löggjafarvaldið í landinu - gleymum því aldrei!

Guðbjörn Guðbjörnsson, stjórnsýslufræðingur - MPA

PS - Ég skrifa þessa athugasemd í eigin nafni, sem fagmaður í opinberri stjórnsýslu og áhugamaður um stjórnmál, en ekki sem formaður TFÍ eða sem yfirmaður fyrir hönd embættis tollstjórans á Suðurnesjum.

[Marinó G. Njálsson, 24.5.2008 kl. 00:54]

Takk fyrir innleggið, Guðbjörn.

Ég kynntist svona stjórnsýslu á þeim tíma sem ég var aðstoðarstjórnandi hjá Iðnskólanum í Reykjavík.  Sífellt verið að gera kröfur á skólann um aukna þjónustu og námsframboð, en á sama tíma voru endalaust skorin niður framlög.  Þetta er því miður það umhverfi sem flestar ríkisstofnanir hafa þurft að búa við og er það alveg óháð því hverjir sitja í stólum ráðherra.  (Það er samt kostuleg tilviljun að Björn var menntamálaráðherra á þeim tíma.)

Mín þekking á þessu máli byggir á rökhugsun og eiga auðvelt með að greina hluti.  Vissulega hef ég verið gestur landamæravaktarinnar í Leifsstöð vegna starfa minna sem ráðgjafi, en það kemur þessu máli ekkert við.

Eins og ég segi, þá skil ég vel að verkefnin eigi að eiga heima hjá hverju ráðuneyti, en röksemdarfærla ráðuneytisins stenst ekki.  Aurunum fjölgar ekkert, þó verkefnunum verði dreift, nema fjárveitingar hækki.  Af hverju má þá ekki bara hækka þær strax og sleppa þessu sjónarspili?  Þetta er ekki sú mynd af skilvirkri stjórnsýslu sem við þurfum, þegar sífellt er verið að reyna að spara í útgjöldum ríkisins. 

Ríkisendurskoðun tekur mjög einkennilega afstöðu í málinu og má segja að hún taki afstöðu með öllum.  Fyrst segist hún vera sammála dómsmálaráðuneytinu með aðskilnað verkefnanna.  Næst tekur hún undir með Jóhann og segir að miðað við núverandi verkefni, þá hafi embættið verið undirfjármagnað.  Síðan varpar hún ábyrgð á ráðuneytið fyrir að hafa ekki lokið stefnumótun fyrir embættið og skilgreint nægilega vel kostnað vegna reksturs þess.  Loks segir ríkisendurskoðun að það sé besta mál að halda núverandi fyrirkomulagi og tekur þannig undir með Samfylkingunni, en vissulega þurfi að standa formlegra að því með þjónustusamningi milli ráðuneytanna.  Kannski er bara nóg að útbúa bara þennan þjónustusamning og sleppa öllu hinu! En hvernig sem öllu er snúið og velt, þá stendur það eftir, að dómsmálaráðuneytið þarf að auka fjárframlög til embættisins á Suðurnesjum, ákveða að draga úr þjónustustigi eða fækka löggæsluverkefnum þess, því sem stendur borgar samgönguráðuneytið fyrir meira en það fær og dómsmálaráðuneytið nýtir afganginn.

[Guðbjörn Guðbjörnsson, 24.5.2008 kl. 15:25]

Hárrétt greining!

Kveðja,